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| 中國城鎮(zhèn)化的五大階段性難點(diǎn) |
| 發(fā)布時間：2013/5/10 瀏覽次數(shù)：4996 次 來源：建筑時報
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中國城鎮(zhèn)化面臨著一個基礎(chǔ)性難點(diǎn)：以較低的資源環(huán)境承載力支撐世界上最大規(guī)模人口的城鎮(zhèn)化，除此，還面臨著一系列階段性難點(diǎn)。
難點(diǎn)一：轉(zhuǎn)型發(fā)展困難影響到城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性
經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的根本動力，是實(shí)現(xiàn)人口生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的唯一途徑。轉(zhuǎn)型發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的必經(jīng)之路，卻面臨著眾多難點(diǎn)，如果無法順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，必將影響經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
轉(zhuǎn)型發(fā)展的難點(diǎn)包括：一是改革難度加大。要推動轉(zhuǎn)型，必須推動總體改革進(jìn)程尤其是重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，這些領(lǐng)域改革難度較大，涉及到不同群體、階層以及地區(qū)間的利益調(diào)整，而且與政治、社會、文化等領(lǐng)域改革緊密相關(guān)，統(tǒng)籌推進(jìn)的難度較大。二是我國勞動力素質(zhì)難以滿足轉(zhuǎn)型需求。三是國際競爭和束縛強(qiáng)。要提高創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步在中國經(jīng)濟(jì)增長中的貢獻(xiàn)，意味著提高中國在國際分工格局中的地位，調(diào)整較為復(fù)雜的國際技術(shù)分工體系，當(dāng)前以美歐等為第一梯隊，新型工業(yè)化國家為第二梯隊，發(fā)展中國家為第三梯隊的分工格局比較牢固和復(fù)雜，中國要實(shí)現(xiàn)突破比較困難。如果不能順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國將會由高增長階段轉(zhuǎn)入低增長階段，經(jīng)濟(jì)增長空間收窄，城鎮(zhèn)化動力減弱，城鎮(zhèn)化的持續(xù)性受到影響。如果依靠政府干預(yù)強(qiáng)行推動城鎮(zhèn)化，可能會激化城鎮(zhèn)就業(yè)矛盾，即使實(shí)現(xiàn)了人口向城鎮(zhèn)集中，由于就業(yè)崗位的缺失，生產(chǎn)方式難以轉(zhuǎn)換，城鎮(zhèn)化增速也會大幅下降甚至停滯。
難點(diǎn)二：農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的難度增大
長期以來，我國農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口以剩余勞動力為主，但隨著農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的變化，轉(zhuǎn)移人口將轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民家庭，即包含了勞動力及其撫養(yǎng)人口，這加大了人口集聚難度。
城鎮(zhèn)化主體改變提高了人口向城鎮(zhèn)集聚的成本，城鎮(zhèn)管理部門必須為農(nóng)民工家庭提供更多的公共服務(wù)和城市公共服務(wù)設(shè)施，城鎮(zhèn)運(yùn)行成本大幅度提高；農(nóng)民工家庭城鎮(zhèn)化后消費(fèi)水平大幅提高，農(nóng)民工勞動工資上漲的壓力更大，推動城鎮(zhèn)化的成本提高。而且，隨著國家對農(nóng)村的補(bǔ)貼增多、農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高，農(nóng)民工家庭進(jìn)城意味放棄這部分權(quán)力，機(jī)會成本增大，相對抬高了城鎮(zhèn)化成本。
城鎮(zhèn)化主體拓展改變了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)遷移動力模型，傳統(tǒng)上，農(nóng)村勞動力進(jìn)城的動力主要在于城鄉(xiāng)間收入差距，而且較小的收入差距就可以引起人口遷移；但以農(nóng)村家庭為單位進(jìn)城，不僅使得遷移成本迅速提高，而且遷移決定的形成還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、教育、文化等因素，由收入這一單變量函數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘧兞亢瘮?shù)，遷移決定更難形成，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移更加困難。
難點(diǎn)三：轉(zhuǎn)變農(nóng)民工的生活方式面臨多重挑戰(zhàn)
提高農(nóng)民工生活水平的前提是提高收入水平、實(shí)現(xiàn)向利潤率更高部門轉(zhuǎn)移，當(dāng)前多數(shù)農(nóng)民工在勞動密集型行業(yè)就業(yè)，這些行業(yè)利潤空間較小，產(chǎn)品成本中40%～60%為勞動力成本，且成本傳導(dǎo)能力普遍較弱，難以承擔(dān)勞動力成本持續(xù)上漲的壓力。要持續(xù)提高農(nóng)民工收入，必須推動農(nóng)民工向利潤率較高、附加值較高的產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，但農(nóng)民工學(xué)歷和職業(yè)素質(zhì)偏低，平均受教育年限僅為7.33年，初中及以下文化程度的農(nóng)民工比重約為76.5%，而且多數(shù)沒有參加過任何技能培訓(xùn)，不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，就無法從根本上提高工資水平和生活水平。
轉(zhuǎn)變農(nóng)民工生活方式將帶來巨大的、難以化解的財政壓力。目前我國農(nóng)民工“市民化”平均成本約為10萬元左右，按每年實(shí)現(xiàn)1000～1500萬農(nóng)民工市民化的速度來看，約需要投入1～1.5萬億元，形成巨大的財政壓力，而且也無法通過土地財政來解決。“市民化”成本的最大部分是城鎮(zhèn)住房，2009年外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房的比重僅為0.8%，必須依靠保障性住房解決住房問題；土地出讓價格攀升利于政府籌措資金解決壓力，但地價上升抬高房價并進(jìn)一步削弱農(nóng)民工依靠商品房體系自我解決住房問題的能力，加重農(nóng)民工對保障房的依賴和需求，形成惡性循環(huán)。如果無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“市民化”，中國可能重蹈拉美國家覆轍，出現(xiàn)大規(guī)模城市貧民和貧民窟，或者維持現(xiàn)有“不完整”城鎮(zhèn)化，保留大量定期往返于城鄉(xiāng)之間的流動人口。
此外，農(nóng)民工家庭進(jìn)城后，會將傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差距轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊鎸γ妗钡臎_突，令潛在的社會風(fēng)險增大。
難點(diǎn)四：城鎮(zhèn)化的資金需求難以得到有效滿足
由城市社會保障和市政公共設(shè)施支出帶來的資金需求將大幅增長。市政公共設(shè)施建設(shè)資金需求包括兩部分：一是要彌補(bǔ)市政公共設(shè)施的嚴(yán)重欠賬，近10年城市維護(hù)費(fèi)用僅為建設(shè)費(fèi)用的10%左右，由于車均道路面積的下降，部分大中城市的道路時速由1990年代的平均30～40公里降為10公里左右，部分城市管網(wǎng)容量不足且已經(jīng)運(yùn)行了幾十年，改造難度大，成本高。二是隨著城鎮(zhèn)人口的增加，市政公共設(shè)施容納能力和服務(wù)水平需要相應(yīng)提高。到2020年市政公共設(shè)施(公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、水熱氣供應(yīng)、道路橋梁及其他基礎(chǔ)設(shè)施)建設(shè)的資金需求為16萬億元左右。社會保障支出不僅包括為農(nóng)民工提供社會保障，到2020年大約需要支出15萬億～20萬億元，還要不斷提高較低的社會保障水平，支出總額可能會不斷膨脹。累計之下，2020年城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求(社會保障和市政公共設(shè)施支出)累計起來將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過30萬億元，是2009年我國全部財政收入的5倍左右。
難點(diǎn)五：城鎮(zhèn)化體制攻堅難度大
城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)障礙破解困難。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體長期虛置，農(nóng)民擁有的僅是土地使用權(quán)，難以分享農(nóng)地轉(zhuǎn)換成城市土地后所產(chǎn)生的級差地租；而且土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，不能作為資產(chǎn)進(jìn)入市場，保障功能難以轉(zhuǎn)換為資本功能。但消除城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)障礙尤其是允許農(nóng)地進(jìn)入市場也隱藏著巨大風(fēng)險，包括對耕地乃至糧食安全的威脅，更重要的是，由于當(dāng)前我國農(nóng)村監(jiān)督管理制度不健全，如果僅僅允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而不采取相應(yīng)的農(nóng)村金融、監(jiān)督、決策等改革配套措施，難以避免土地流轉(zhuǎn)效益向農(nóng)村權(quán)力群體集中而產(chǎn)生新問題。
全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化體制改革統(tǒng)一框架仍未形成。各地獨(dú)立開展了一些城鎮(zhèn)化體制改革探索，但主要局限在省級或地市級行政單位范圍內(nèi)。部分地區(qū)嘗試推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)村建設(shè)用地的騰退增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，以此獲得收益，再將這些收益轉(zhuǎn)化為社會保障和城鎮(zhèn)住房。這種改革措施本身的合理性暫且不論，由于全國范圍內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)框架還沒形成，農(nóng)民異地進(jìn)城務(wù)工時，由于無法將建設(shè)用地指標(biāo)或土地增值收益帶到流入地，受益者主要是流出地政府，但實(shí)現(xiàn)這部分農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本卻是由流入地政府支付，損益主體不一致，使得這種改革措施難以廣泛推開。
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