目前，我國(guó)已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場(chǎng)，ppp模式已成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。對(duì)于規(guī)范的ppp項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)；對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。
日前，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督的意見(jiàn)》，要求各市縣主動(dòng)履行在PPP項(xiàng)目全生命周期中的財(cái)政監(jiān)督職能，確保PPP模式持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。此前，山東、湖北、山西等地也紛紛出臺(tái)文件圍繞加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理等方面作出明確要求。專家認(rèn)為，經(jīng)歷了2017年以來(lái)“最嚴(yán)清理”和大力度規(guī)范后，我國(guó)PPP發(fā)展正加速邁入“拼質(zhì)”階段。
項(xiàng)目入庫(kù)更趨嚴(yán)格
財(cái)政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國(guó)PPP學(xué)術(shù)聯(lián)盟2019年第一次會(huì)議上表示，目前我國(guó)已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場(chǎng)，PPP模式已成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。世界銀行《2018年度PPP采購(gòu)報(bào)告》指出，在全球135個(gè)國(guó)家中，中國(guó)PPP改革制度和實(shí)踐處在全球中上等水平。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)中國(guó)PPP研究中心主任孟春接受經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者采訪時(shí)表示：“2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議以來(lái)，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)被提到前所未有的高度。此后，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP項(xiàng)目的發(fā)展，這些文件給出了規(guī)范PPP項(xiàng)目的定義，對(duì)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期起到了積極作用。當(dāng)前，PPP高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)不斷得到夯實(shí)，PPP整體呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的趨勢(shì)。”
財(cái)政部PPP中心最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年4月末，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)8921個(gè)、投資額13.5萬(wàn)億元。其中，落地項(xiàng)目累計(jì)5637個(gè)、投資額8.6萬(wàn)億元，落地率63.2%，環(huán)比上升0.5個(gè)百分點(diǎn)。
據(jù)了解，今年3月份，財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布后，各地進(jìn)一步加強(qiáng)入庫(kù)審核和規(guī)范管理，持續(xù)清理不合規(guī)項(xiàng)目，4月份共清退項(xiàng)目64個(gè)、涉及投資額786億元；新入管理庫(kù)發(fā)布項(xiàng)目142個(gè)、投資額2008億元。
今年以來(lái)，各地PPP項(xiàng)目入庫(kù)更趨嚴(yán)格審慎，這也為提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)一步筑牢了基礎(chǔ)。比如，今年4月底，廣東省財(cái)政廳在公布2019年1月份PPP項(xiàng)目入庫(kù)審核情況時(shí)，提出廣州市黃埔區(qū)、江門(mén)市本級(jí)、江門(mén)市新會(huì)區(qū)、梅州市興寧市、陽(yáng)江市高新區(qū)在個(gè)別年份全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任占比一般公共預(yù)算支出已超過(guò)7%，給予風(fēng)險(xiǎn)提示，并要求這些地區(qū)市級(jí)財(cái)政局督促項(xiàng)目所在地加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控，審慎開(kāi)展新建PPP項(xiàng)目。
在嚴(yán)格審慎管理的同時(shí)，各地的PPP實(shí)踐也不斷創(chuàng)新。比如，近期杭衢鐵路（建衢段）項(xiàng)目全線開(kāi)工，該項(xiàng)目采用PPP模式，PPP范圍內(nèi)總投資額214.85億元，通過(guò)“PPP+EPC”公開(kāi)招標(biāo)、“PPP+土地綜合開(kāi)發(fā)”投融資等方式，有效保障了項(xiàng)目快速落地。
績(jī)效成關(guān)鍵詞
今年以來(lái)，在各地的PPP管理實(shí)踐中，“績(jī)效”成為一個(gè)關(guān)鍵詞。比如，今年4月份，山西省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理的通知》，提出強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出相掛鉤的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。今年3月份，山東決定在全省開(kāi)展PPP“績(jī)效管理年”活動(dòng)，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目各參與方強(qiáng)化績(jī)效理念。青海要求加強(qiáng)PPP常態(tài)化管理，最大程度發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效。
“通過(guò)績(jī)效管理，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理和PPP工作績(jī)效管理，從整體上規(guī)范PPP發(fā)展。此外，績(jī)效管理也提高了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的有效性，對(duì)未通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目區(qū)分責(zé)任，按約履責(zé)，有利于解決PPP績(jī)效考核中社會(huì)資本對(duì)考核機(jī)制不清晰、考核結(jié)果不透明、按效付費(fèi)不明確等擔(dān)憂，提高PPP項(xiàng)目落地率。”孟春說(shuō)。
數(shù)據(jù)顯示，PPP管理庫(kù)全部項(xiàng)目未來(lái)30年（2019年至2048年）的財(cái)政支出責(zé)任共計(jì)16.6萬(wàn)億元，包括一般公共預(yù)算支出責(zé)任13.1萬(wàn)億元、政府性基金支出責(zé)任3.5萬(wàn)億元。
云南云嶺工程造價(jià)咨詢有限公司董事長(zhǎng)楊寶昆認(rèn)為，“當(dāng)前，隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績(jī)效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)”。
孟春表示：“績(jī)效考核是規(guī)范PPP項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效考核，不僅是政府‘按績(jī)效付費(fèi)’的依據(jù)，更是實(shí)現(xiàn)PPP增加公共服務(wù)有效供給的關(guān)鍵。全生命周期的績(jī)效考核是必不可少的，因而績(jī)效是PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)。”
“績(jī)效考核是社會(huì)資本方、政府方和民眾的一個(gè)交叉匯合點(diǎn)，績(jī)效考核牽動(dòng)各方神經(jīng)。因此，我認(rèn)為當(dāng)前PPP發(fā)展面臨的最大難點(diǎn)和挑戰(zhàn)是如何建立一個(gè)科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制。在PPP領(lǐng)域構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制是當(dāng)前任務(wù)的重中之重。”孟春認(rèn)為。
當(dāng)前，各地在PPP績(jī)效考核方面不斷加強(qiáng)探索。比如，湖北省荊門(mén)市從考核對(duì)象、主體、目的、內(nèi)容、方法、指標(biāo)設(shè)定等九方面系統(tǒng)地對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制加以規(guī)范，積極探索PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系。山西省臨汾市制定PPP項(xiàng)目績(jī)效控制工作流程,對(duì)項(xiàng)目投資、施工管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、轉(zhuǎn)讓移交等各個(gè)階段進(jìn)行全程監(jiān)督審計(jì),規(guī)范整個(gè)投資建設(shè)過(guò)程。
進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展
進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范發(fā)展也是此輪各地優(yōu)化PPP管理的重要抓手。比如，江蘇建立PPP信息填報(bào)內(nèi)容“正負(fù)面清單”，省財(cái)政廳對(duì)各市縣申請(qǐng)入庫(kù)項(xiàng)目信息公開(kāi)情況實(shí)行“前置審查”，對(duì)未規(guī)范填報(bào)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段信息的項(xiàng)目不予受理入庫(kù)申請(qǐng)；對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目，要求項(xiàng)目所處階段保持“線上、線下”一致，特別是對(duì)政府采購(gòu)、項(xiàng)目公司組建、項(xiàng)目融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和績(jī)效評(píng)價(jià)等后續(xù)階段關(guān)鍵信息應(yīng)持續(xù)跟蹤、錄入、披露。
廣東要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格財(cái)政承受能力論證審核把關(guān)，新上政府付費(fèi)項(xiàng)目不得打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。同時(shí)，要求各地要建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)予以風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。
今年3月份，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確采取正負(fù)面清單相結(jié)合的方式，細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式。同時(shí)，進(jìn)一步明確了對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的審慎要求，即財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。
財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示：“對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)定不移地大力推進(jìn)；對(duì)于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，要限期整改完善，構(gòu)成違法違規(guī)舉債的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。希望通過(guò)傳遞明確的政策信號(hào)，能夠穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提振市場(chǎng)信心，推動(dòng)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。” |
